Будущее – за городами, большими урбанизированными территориями, которые являются локомотивами экономики, центрами расселения и социальной активности. Значение городов растет, кто-то рисует будущее и вовсе без государств , в виде системы мегаполисов, распространяющих влияние на окрестные территории. Еще бы – почти половина ВВП мира производится в 300 крупнейших агломерациях.
Искусственно сдерживать город в своих границах – значит порождать конфликты, тормозить развитие экономики, и многие государства уже взяли на вооружение развитие агломераций. Но означает ли это механическое расширение границ города, пожирание окрестного региона и утрату самоуправления пригородами? Или можно договориться о сотрудничестве – ведь транспортная система, коммуникации, рынок труда, товаров и услуг все равно общие?
Мировой опыт: поглотить, подчинить или договориться
Есть три способа наладить управление разрастающимся за свои формальные границы мегаполисом, в зависимости от уровня централизации. Поглощение – самый простой подход, однако и наименее демократичный. Так в свое время рос Киев – к городу присоединялись окрестные пригороды, теряя при этом не только автономию, но и какое-либо местное самоуправление (последней такой орган утратила в 2001 году Пуща-Водица).
Ныне такая одноуровневая, или унитарная модель распространена в азиатских развивающихся странах. Пример – Шанхайская агломерация: 13 млн человек и один уровень управления. На Западе такая модель используется при слиянии нескольких населенных пунктов или аннексии (немало примеров в Северной Америке – Лос-Анджелес, Торонто, Виннипег). Однако такие процессы нередко сопровождаются конфликтами, как следствие затягиваются и не успевают за ростом агломерации.
Такие города называют эластичными – они постоянно расширяются, поглощая пригороды. Среди преимуществ – возможность перераспределять доходы из более динамичных районов для развития депрессивных. С другой стороны, сверхцентрализация приводит к отрыву от местной жизни отдельных микрорайонов и, как следствие, снижению гибкости управления и качества жизни.
Вторая модель управления агломерацией – двухуровневая, с созданием так называемых супермуниципалитетов. К функциям верхнего уровня управления относятся планирование (экономическое, пространственное и транспортное), водоснабжение и другие коммуникации, инвестиционная политика, управление пассажирским транспортом, социальная поддержка населения, утилизация отходов.
На местном, низовом уровне при этом остаются среднее образование и социально-культурные активности, благоустройство и рекреация, сбор отходов, пожаротушение и общественная безопасность. Налоговая политика бывает разной – в ряде случаев часть средств остается на низовом уровне, часть – на верхнем, для выравнивания финансовой обеспеченности территорий и реализации больших проектов.
Такая система получила распространение в Европе и является частью государственной политики развития городов. Так, в Германии созданием «супермуниципалитетов» занимается государство (Ганновер – «федерация муниципалитетов» с региональным парламентом, в Штутгарте создано региональное агентство развития с проектно-ориентированными функциями). Во Франции коммуны создают городские объединения, добровольно передавая межмуниципальному органу часть полномочий, но впоследствии не имеют права выйти из них.
Третья модель – договорная, которая предполагает создание гибкого механизма распределения полномочий и расширения масштабов сотрудничества. Такие системы позволяют проводить интеграцию более мягко, на основе взаимовыгодного сотрудничества. Однако минусом нередко является сложность создания системы совместной ответственности. На сегодняшний день это считается самой распространенной моделью сотрудничества в рамках агломерации.
Создание подобных агломераций – путь «снизу», когда отдельные муниципалитеты осознают необходимость интеграции ради общего блага. Среди примеров – итальянская Болонья, где в 1994 году 48 муниципалитетов подписали договор о сотрудничестве в ряде сфер управления. Схожим образом интегрировался с пригородами Ванкувер, а особо интересна эволюция механизма управления агломерацией Барселоны.
В 1975 году была создана Барселонская метрополитенская корпорация на базе 27 муниципалитетов для общего территориального планирования с разработкой общего генплана, совместных систем общественного транспорта, водоснабжения и утилизации отходов. В 1987 году на базе корпорации появились две организации – Метрополитенская транспортная организация (18 муниципалитетов) и Метрополитенская организация охраны окружающей среды (33 муниципалитета). Однако уже в 1988 году в Барселоне вернулись к единому органу – была создана Ассоциация муниципалитетов Барселоны (30 участников).
Особое место занимает Латинская Америка с ее высокими темпами урбанизации и относительно недавно стартовавшими процессами демократизации. Здесь распространение договорной модели управления агломерациями было результатом как недоверия к политикам (да – здесь зародился бюджет участия, формируемый жителями на голосовании), так и децентрализации согласно рекомендаций международных финансовых институтов (попросту – государство перекладывает ответственность на муниципалитеты).
Однако степень интеграции часто невысокая. Как пример договорной модели – система управления агломерацией Буэнос-Айреса; она включает автономный город Буэнос-Айрес и 24 муниципалитета. В агломерации отсутствует единое планирование – как результат, большие контрасты между уровнем развития отдельных муниципальных образований. При этом они группируются в «регионы» внутри агломерации для совместных проектов.
Распространена договорная форма и в США, где она стимулируется федеральным правительством – бюджет выделяет средства на комплексные региональные проекты развития. Муниципалитеты полностью сохраняют управленческую, планировочную и финансовую самостоятельность, при этом делегируют часть полномочий коллегиальному органу. В то же время внутри агломерации происходят изменения границ муниципалитетов, а также их слияние и поглощение.
Среди таких примеров – Большой Чикаго, агломерация Нью-Йорка. Интересно, что последняя включает города, расположенные в нескольких штатах. Это отнюдь не мешает концепции «договорного» сотрудничества. При населении в 18,7 млн человек ВВП агломерации «Большого Яблока» составляет более 1,4 трлн долларов США.
Большой Лондон: центр управления корпорацией
Первым за административную реформу агломерации взялся Лондон, что неудивительно, ведь, по сути, это первый современный мегаполис. Процессы реформирования начались еще в 1850-х, сначала просто через расширение границ города, в 1910-х появились документы, регулирующие процессы в агломерации, полицейский дистрикт, водный совет, территория пассажирского транспорта. 1927 год ознаменовался первым Планом региона Большой Лондон с населением в 9 млн человек, ну а в 1965-м году сформировалась нынешняя система управления.
Современный Большой Лондон является одним из девяти регионов Англии и еврорегионом первого уровня. Он включает в себя 32 района (численностью населения от 160 тысяч до 330 тысяч) и деловой центр – Лондонский Сити – с особым статусом. 12 районов и Сити образуют Внутренний Лондон, остальные – Внешний Лондон. Администрация Большого Лондона была создана лишь в 2000-м вместо упраздненного Совета Большого Лондона. Мэра выбирают все жители Большого Лондона – как и Ассамблею Лондона (14 членов от округов и 11 – по пропорциональной партийной системе).
Лондонский Сити управляется особым органом – Лондонской городской корпорацией, возглавляемой лорд-мэром. Вестминстер также имеет статус «сити» (английская традиция, схожая с известным у нас Магдебургским правом), однако имеет свой районный совет, избираемый жителями.
Большой Париж: проект президентов
Большой Париж совсем недавно оформился в агломерацию – с 1 января 2016 года собственно Париж и 130 прилегающих коммун объединились в административную единицу «Большой Париж» с населением 12 млн человек. Цель – стереть экономические и транспортные границы для региона Иль-де-Франс, на который приходится 30% ВНП Франции. Состоит Большой Париж из восьми департаментов и 1281 коммуны и также имеет внутреннее деление – собственно Париж, «Внутреннее Кольцо» и «Внешнее Кольцо».
Традиционно для Франции развитие Парижа считалось делом государственной важности. Если создание знаменитого делового района небоскребов Дефанс было делом Шарля де Голля, то идеологом Большого Парижа был президент Николя Саркози. При нем в 2008 году состоялись международные консультации, в которых участвовали на конкурсной основе десять междисциплинарных команд.
Архитекторы и урбанисты, географы и экологи, социологи и даже философы должны были сформулировать понятие метрополии XXI века, провести стратегический анализ территории и предложить решения по пространственной и социальной структуре агломерации. Впоследствии все они стали единой командой разработчиков нового генерального плана.
Следующий президент Франсуа Олланд подтвердил свою поддержку процесса, в июле 2010 года парламент Франции одобрил закон «О Большом Париже». Изменения коснулись уровня централизации – если Саркози был приверженцем единого центра, то под влиянием Олланда окраины получили большую автономию. Позицию децентрализации Парижа занимал и президент Франсуа Миттеран в 1980-е…
Ключевым же большим проектом агломерации стал Транспортный план, включающий развитие метро, железнодорожных линий и транспортных узлов: к 2025 году Большой Париж должен получить 205 км новой рельсовой системы Grand Paris Express. Новая транспортная система, по задумке разработчиков, должна втянуть пригороды в городскую жизнь, дать больше возможностей перемещений к рабочим местам, зонам развлечений, вокзалам – и при этом без использования автомобиля.
Большой Берлин: давняя аннексия пригородов
Административно Берлин включал в себя пригороды еще по административному делению 1816 года, однако, в 1822 году реформа была отменена. Дискуссии о расширении города начались в 1820-х, но горожане были против включения бедных пригородов и лишь в 1860 году границы города расширили. Понятие «Большой Берлин» в современных границах возникло в 1920 году, когда прусским ландстагом был принят «закон о Большом Берлине» – с того времени границы города неизменны.
В состав города вошли шесть внерайонных городов, а также 59 сельских общин и 27 сельских угодий, отделенных от соседних с Берлином районов. На тот момент это увеличило население Берлина вдвое и город стал третьим в мире по числу населения после Лондона и Нью-Йорка. В Большом Берлине было создано 20 городских районов – шесть из Старого Берлина и двенадцать из новых земель. В 2001 году из 23 прежних районов образовали 12 укрупненных округов.
… Очевидно, что вопрос управления Киевской агломерацией уже назрел – стихийное развитие порождает уйму проблем в транспорте, планировании, образовании, коммуникациях. Какой путь выберет Киев?